De Omgevingswet hanteert een scheiding tussen beleid en normstelling. Overheden kunnen voor de beleidsvorming op het gebied van de fysieke leefomgeving gebruik maken van de omgevingsvisie en programma’s. Er zijn verplichte en vrijwillige programma’s. In dit blog gaan wij nader in op wat programma’s zijn en hoe programma’s onder de Omgevingswet kunnen worden gebruikt.
Normstellingen en beleidsdocumenten
Zoals de inleiding al vertelt, is er een verschil tussen de normstelling en de beleidsdocumenten. Normstellingen zijn de regels zoals we die kennen uit bijvoorbeeld het omgevingsplan. Burgers en ondernemers kunnen aan de hand van normstellende documenten zien aan welke regels zij zich moeten houden. Beleidsdocumenten zijn algemener van aard en geven de ideeën, visie en werkwijze van de overheid weer. Voorbeelden van beleidsdocumenten zijn de omgevingsvisie en programma’s.
Omgevingsvisie
Een omgevingsvisie beschrijft op hoofdlijnen de strategie voor een lange termijn. De gemeente, provincie en het Rijk geven hierin aan waar zij naartoe willen, bijvoorbeeld op het gebied van verduurzaming. Wil de gemeente bijvoorbeeld gebruik maken van biomassa of niet? Of wil zij tot een bepaald jaar nog biomassa toestaan en daarna alleen nog maar zonnepanelen gebruiken?
Programma
Een programma is een uitwerking van het te voeren beleid, met daaraan gekoppeld doelstellingen en de maatregelen die nodig zijn om de doelstellingen te bereiken.
Een programma kan focussen op een sector, gebied of thema. Het kan zich bijvoorbeeld richten op een aspect van de fysieke leefomgeving, zoals de natuur. Ook kan een programma maatregelen bevatten om aan omgevingswaarden te voldoen, zoals een maximum uitstoot van zwaveldioxide in de lucht. Daarnaast kan een programma gericht zijn op de ruimtelijke ontwikkeling van bepaald gebied, zoals het vernieuwen van woningen in arbeiderswijken. Maar een programma kan ook een combinatie zijn van verschillende focusgebieden.
Verschil tussen omgevingsvisie en programma
Wat is nou precies het verschil tussen een programma en een omgevingsvisie? De omgevingsvisie is één integraal, samenhangend strategisch plan; het programma is een uitwerking van een specifiek onderdeel uit het plan, concreet en gericht op de uitvoering binnen een bepaald tijdsbestek.
Voor het vaststellen van omgevingswaarden bevat hoofdstuk 4 van het Besluit kwaliteit leefomgeving nadere regels.
Opstellen programma
Bij het opstellen van een programma wordt gebruik gemaakt van de uitgebreide voorbereidingsprocedure. Hierdoor kan iedereen reageren op het programma.
Onder bepaalde omstandigheden stellen de programma opstellers een plan-milieueffectrapport (mer) op. Deze regels vloeien voort uit de Strategische milieubeoordeling richtlijn en zijn opgenomen in hoofdstuk 16 van de Omgevingswet. Een voorbeeld is als het programma het kader vormt voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor mer-(beoordeling)plichtige projecten.
Let wel: een programma bindt alleen de overheid. Daardoor is het niet mogelijk om beroep in te stellen tegen de vaststelling van een programma.
Verplichte programma’s
Er zijn twee verplichte programma’s:
- Programma’s die zijn voorgeschreven voor de uitvoering van Europese richtlijnen.
- Programma’s waarbij een omgevingswaarde dreigt te worden overschreden, of overschreden is.
De Europese richtlijnen schrijven meerdere verplichte programma’s voor, zoals een actieplan geluid. Er zijn ook programma’s die de Europese richtlijnen niet expliciet noemen, maar waarbij er toch een verplichting geldt om de Europese regels goed door te voeren.
Als omgevingswaarden (dreigen te) worden overschreden, moeten er ook programma’s worden vastgesteld. Het doel is om te (blijven) voldoen aan de omgevingswaarden. Het is de taak van het college van burgemeester en wethouders om een dergelijk programma vast te stellen. Het maakt daarbij niet uit of het gaat om een omgevingswaarde van een gemeente, provincie of van het Rijk.
Vrijwillige programma’s
Er zijn meerdere soorten vrijwillige programma’s mogelijk. Zoals we hiervoor al hebben aangegeven, kunnen overheden de programma’s gebruiken voor een specifiek onderwerp of de uitwerking van een gebiedsontwikkeling.
Opvallend is dat sommige programma’s eerst wel verplicht waren, maar nu niet meer. Een voorbeeld is het gemeentelijke rioleringsprogramma, dat invulling geeft aan drie taken:
- Inzameling en transport van afvalwater naar een rioolwaterzuiveringsinstallatie.
- Doelmatige inzameling van afvloeiend hemelwater.
- Het voorkomen van structureel nadelige gevolgen van grondwater op de bestemming van gronden.
De Gedeputeerde Staten kunnen een inrichtingsprogramma vaststellen. Vaak is dit een uitwerking van de omgevingsvisie, waarin de Provinciale Staten de hoofdlijnen van het beleid hebben beschreven. Een inrichtingsprogramma is verplicht wanneer de Gedeputeerde Staten besluiten tot landinrichting.
Uitvoeren van programma’s
De programmatische aanpak stuurt de gebruiksruimte (juridische ruimte) aan en vormt het beoordelingskader voor de beoordeling van de gewenste activiteiten. Voor de bestuursorganen geldt wel een uitvoeringsplicht, zie artikel 3.18 Ow. Zij moeten de onderwerpen in programma’s monitoren en vaststellen of de doelstellingen worden behaald of dat het programma moet worden aangepast.
Conclusie
De programma’s dienen als doelgericht beleid. Het is specifiek gericht op een bepaald aspect en beschrijft hoe een bepaald doel kan worden bereikt. Omdat een programma een langere termijn voor ogen heeft en het doel duidelijk weergeeft, schept het ook vertrouwen. Ondernemers en burgers weten zo waar zij aan toe zijn. Daarom is het goed om de programma’s duidelijk te formuleren en te monitoren.
Wilt u hulp of advies? Neem contact met ons op
Heeft u meer vragen over de beleidsvorming onder de Omgevingswet, of wilt u advies of informatie over een ander aspect van de Omgevingswet?
Neem dan contact op met een van onze advocaten: Gerben Bosma (gerben.bosma@bosselaar.nl, 06 42920890); Jan-Willem Verhoeven (janwillem.verhoeven@bosselaar.nl, 06 83691385); of Hayri Yildiz (hayri.yildiz@bosselaar.nl, 06 45051388).
(Foto: Tanner van Dera, via Unsplash)
