Met de Omgevingswet treedt ook de Wet kwaliteitsborging (Wkb) in werking. Voor opdrachtgevers en aannemers is dit een belangrijk onderwerp. Want het toezicht wordt voortaan (hoofdzakelijk) uitgevoerd door een private partij: de kwaliteitsborger. Ook verandert er het nodige op het gebied van de privaatrechtelijke verbintenissen. De handhavingsbevoegdheid blijft wel bij het bevoegde gezag (meestal de gemeente). Dit blog belicht verschillende aspecten.
Voorgeschiedenis
Laten we bij het begin beginnen. De Wkb voert onder andere een nieuw stelsel in van toezicht op bouwwerken. Al sinds de jaren negentig wordt in Den Haag gesproken over het veranderen van de wijze van toezicht op de bouwtechnische aspecten. Met het oog hierop is de Wkb opgesteld, die echter al een aantal jaren wordt uitgesteld. Oorspronkelijk was het idee om de Wkb in te voeren terwijl de Wet algemene bepalingen (Wabo) nog in werking zou zijn. Dit is echter veranderd: de Wkb treedt gelijktijdig met de Omgevingswet in werking, vanaf 1 januari en stapsgewijs.
Schets nieuwe situatie
Het plan is dat de Wkb tot en met 2028 alleen geldt voor simpele bouwwerken met weinig gevaar (ook wel gevolgklasse 1 genoemd). [1] Denk hierbij aan gezinswoningen en kleinere bedrijfspanden. Het doel is dat we op deze manier geleidelijk aan gewend raken aan het nieuwe systeem.
Onder de Omgevingswet hoeven we voor gevolgklasse 1 bouwwerken geen vergunning meer aan te vragen voor de bouwtechnische aspecten, maar hebben we alleen nog een meldplicht. [2] Tot 1 januari 2025 geldt de vereiste van een kwaliteitsborger voor gevolgklasse 1 bouwwerken alleen voor nieuwbouw. Het plan is echter om dit na 1 januari 2025 te veranderen. Vanaf dat moment vallen verbouwingen ook onder de reikwijdte van de Wkb.
Met de Wkb verandert ook het Burgerlijk Wetboek en krijgt de aannemer tegenover de opdrachtgever meer verantwoordelijkheid. De aannemer kan voortaan sneller worden aangesproken op fouten die na oplevering worden ontdekt. Het privaatrechtelijke deel bespreken we in een volgend blog.
Organisatiestructuur kwaliteitsborging
De Wkb voert drie nieuwe personen in: de toelatingsorganisatie kwaliteitsborging, de instrumentenaanbieder en de kwaliteitsborger.
- De toelatingsorganisatie wordt een zelfstandig bestuursorgaan (ZBO). Met de oprichting van de toelatingsorganisatie is de Stichting Bouwkwaliteit (SBK) niet meer nodig en wordt de SBK opgeheven.
- De instrumentenaanbieder is diegene die een certificaat (ook wel het ‘instrument’, zoals de wetgever het noemt) heeft ontwikkeld en dit wil aanbieden. Dit moet voldoen aan vereisten die de toelatingsorganisatie moet goedkeuren. Daarnaast kan de toelatingsorganisatie steekproeven uitvoeren op onder andere het bouwwerk om te zien of de instrumentenaanbieder wel goed werk levert.
- Vervolgens geeft de kwaliteitsborger bij de instrumentenaanbieder aan dat hij het instrument wil toepassen. De instrumentenaanbieder bepaalt of de kwaliteitsborger dat mag. Is het antwoord ja, dan mag deze kwaliteitsborger het instrument toepassen en dus controles uitvoeren op bouwwerken waarvoor dit instrument geldt. De kwaliteitsborger is in de praktijk een rechtspersoon, met medewerkers in dienst, zodat de vereiste specialisaties niet bij één natuurlijke persoon hoeven te liggen.
Het toezicht (lees ook: het stelsel van kwaliteitsborging) werkt als volgt. De toelatingsorganisatie houdt toezicht op de instrumentenaanbieder, de instrumentenaanbieder houdt toezicht op de kwaliteitsborger en de kwaliteitsborger houdt toezicht op het bouwwerk (technische deel).
De handhavingsrol (van bijvoorbeeld de gemeente) blijft bestaan. In principe gaat de handhavende instantie ervan uit dat de informatie van de kwaliteitsborger juist is. Dit kan anders zijn als (bijvoorbeeld) een gemeente signalen of meldingen ontvangt dat er iets niet klopt. Dan kan zij zelf verder onderzoek verrichten.
Hierna gaan we wat dieper in op de werking van de wet en allereerst de Wabo-systematiek.
Wabo-systematiek
Op dit moment geldt voor bouwwerken in principe een vergunningplicht. Zodra iemand wil gaan bouwen, vraagt hij een vergunning aan bij het bevoegde gezag. Vaak is dit het college van burgemeester en wethouders.
Bij een vergunningsaanvraag voegt de aanvrager ook de bouwtechnische vereisten. Zo controleert het bevoegd gezag voorafgaand aan de bouw onder andere of de plannen voldoen aan 1) het bestemmingsplan (wat is toegestaan op de locatie) en 2) bouwtechnische vereisten (zoals vereisten uit het Bouwbesluit). Voldoen deze aan de vereisten (met eventuele vergunningsvoorschriften) dan krijgt de aanvrager toestemming om te bouwen.
Ook tijdens de bouw controleert het bevoegd gezag. Nadat de aanvrager meldt dat de bouw klaar is, volgt de laatste controle. In de praktijk vinden de controles echter niet altijd plaats, of niet even goed. Dit komt door capaciteitsproblemen bij de gemeenten.
De kern van de Wabo-systematiek is dat het bevoegde gezag (de gemeente) de markt controleert. Bij de Omgevingswet ligt dat anders: daar faciliteert de gemeente en controleert de markt zichzelf. Dit vraagt om een aanpassing van de huidige systematiek.
Wkb-systematiek
De minimumeisen voor bouwkwaliteit, oftewel de bouwtechnische voorschriften, veranderen niet met de invoering van de Wkb en de Omgevingswet. De borging van de bouwkwaliteit is als volgt uitgewerkt:
- De kwaliteitsborger controleert de bouwtechnische voorschriften;
- De instrumentenaanbieders ontwikkelen de instrumenten voor de uitvoering van de kwaliteitsborging die voldoen aan de bouwtechnische voorschriften;
- De toelatingsorganisatie toetst of een instrument voor kwaliteitsborging voldoet aan de regels en houdt toezicht op de naleving ervan. De opdrachtgever kiest zelf welke instrument geschikt is voor de gevolgklasse waaronder het type bouwwerk valt en kiest ook zelf de kwaliteitsborger;
- Er is een openbaar register met informatie over de toegelaten instrumenten, de instrumentenaanbieders en de kwaliteitsborgers;
- De gemeente toetst alleen of gebruik wordt gemaakt van het juiste instrument en of een kwaliteitsborger deze met toestemming van de instrumentenaanbieder toepast.
Het instrument is, zoals eerder omschreven, te vergelijken met een keurmerk of certificaat. De beoordeling van de bouwtechnische voorschriften moet integraal, reproduceerbaar en transparant te zijn. Het instrument moet zo in elkaar zitten dat derden (de opdrachtgever, aannemer en in principe ook de kwaliteitsborger) snappen wat er van hen wordt verwacht. Zo moet het instrument bijdragen aan het realiseren van goede bouwwerken. Het kwaliteitsoordeel dat wordt verkregen door toepassing van het instrument bij de gereedmelding van het bouwwerk zal voldoende bewijs opleveren om aan te tonen dat is voldaan aan de bouwtechnische voorschriften.
Het bouwproces begint met een plan. Hierna stelt de opdrachtgever de gevolgklasse (dit is de klasse in de Omgevingswet waartoe een bouwwerk behoort, afhankelijk van de risico’s van het bouwwerk) vast die hoort bij het plan. Onder de regels voor kwaliteitsborging vallen bouwwerken die behoren tot gevolgklasse 1. [3] Dit zijn bouwwerken met weinig risico’s. Daarom is het van belang om al eerste vast te stellen of het beoogde bouwwerk onder gevolgklasse 1 valt. Dit kan simpel met het Digitale stelsel omgevingsrecht.
Staat vast dat het gaat om een gevolgklasse 1 nieuw bouwwerk, dan is er een kwaliteitsborger nodig. De opdrachtgever kan vervolgens een instrument kiezen en een kwaliteitsborger die bevoegd is om toe te zien op gebruik ervan. Voldoet alles aan de vereisten van gevolgklasse 1, dan moet de opdrachtgever vier weken voorafgaand aan de start van de bouw een bouwmelding doen bij het bevoegde gezag. [4] Dit is in beginsel het college.
Zowel het instrument als de kwaliteitsborger worden opgenomen in een openbare register. De kwaliteitsborger bekijkt de plannen, constateert de risico’s en stelt een borgingsplan op dat de bouwtechnische risico’s in kaart brengt en aangeeft hoe je deze kunt voorkomen of beperken. [5] De opdrachtgever is verplicht dit borgingsplan (met risicobeoordeling) gelijktijdig met de bouwmelding aan te leveren. [6]
De bouwmelding moet vier weken voor de bouwstart worden gedaan. Zo kan het bevoegde gezag controleren of het juiste instrument en de juiste kwaliteitsborger zijn ingeschakeld. Twee werkdagen voor begin van de bouwwerkzaamheden moet het bevoegde gezag opnieuw op de hoogte worden gesteld van de start. [7] Nadat de bouwactiviteit is begonnen, controleert de kwaliteitsborger tussendoor en aan het einde het bouwwerk.
Stelt de kwaliteitsborger vast dat het bouwwerk voldoet aan de bouwtechnische vereisten, dan geeft hij hierover een verklaring af. Dit document wordt samen met de gereedmelding naar de gemeente gestuurd, uiterlijk twee weken voor de beoogde gebruiksdatum. [8] Vervolgens toetst de gemeente of de verklaring met goedkeuring van de kwaliteitsborger is gevoegd en controleert zij de gegevens en bescheiden.
In principe vertrouwt de gemeente op de beoordeling van de kwaliteitsborger. De gemeente kan hiervan afwijken wanneer ze andere meldingen of signalen ontvangt. Nadat de gemeente akkoord is met de gereedmelding, kan het bouwwerk in gebruik worden genomen. Als er stukken missen, bijvoorbeeld de verklaring, wordt dit gezien alsof er geen gereedmelding is gedaan. Dit betekent dat het bouwwerk niet in gebruik mag worden genomen.
De kwaliteitsborger
De kwaliteitsborger moet voldoende kennis hebben over de controle waarover hij of zij mag oordelen. De instrumentenaanbieder beoordeelt of de kwaliteitsborger hieraan voldoet. Er gelden wel minimumvereisten voor een kwaliteitsborger, zoals kennis van technische bouwvoorschriften en ervaring met constructieve veiligheid. [9] Uit de wetsystematiek blijkt bovendien dat de kwaliteitsborger onafhankelijk moet blijven. [10] Dit omdat het systeem zo gebouwd is dat de gemeente (en de samenleving) op een juist oordeel van de kwaliteitsborger moeten kunnen vertrouwen.
De vraag die wellicht opkomt, is of je de kwaliteitsborger als een bestuursorgaan kunt zien, vergelijkbaar met de rol van een autogaragebedrijf dat een APK-keuring verzorgt.
De kwaliteitsborger is echter niet krachtens publiekrecht ingesteld en is ook niet belast met openbaar gezag. De verklaring die de kwaliteitsborger afgeeft, is niet meer dan een bewijs dat het bouwwerk voldoet aan de bouwtechnische vereisten. Dit is geen toekenning van een wettelijke bevoegdheid aan de kwaliteitsborger. [11] Daarmee kan worden geconcludeerd dat de kwaliteitsborger geen bestuursorgaan in de zin van de Algemene wet bestuursrecht is.
Bouwmelding
Op verschillende plekken worden bepaalde vereisten die gelden bij vergunningplichtige activiteiten van overeenkomstige toepassing verklaard voor activiteiten waarbij een bouwmelding is vereist. Dit geldt bijvoorbeeld voor emissie uitstoot. [12] Het is daarom goed om te bekijken welke documenten u moet meesturen met de bouwmelding. Informatie hierover kunt u vinden in artikel 2.19 Besluit bouwwerken leefomgeving.
Let op, de termijn van vier weken begint te lopen na een complete bouwmelding. Dus zodra de gemeente constateert dat er stukken missen, moet de startdatum van de bouw worden uitgesteld. Als de bouwmelding niet voldoet of onvolledig is, geldt dit als het niet hebben gedaan van een bouwmelding. [13]
De gemeente heeft geen bevoegdheid om de melding inhoudelijk goed of af te keuren.
Gereedmelding
Aangezien de gemeente zelf niet meer toezicht houdt op de bouwtechnische aspecten, moet zij op een andere, betrouwbare manier inzicht kunnen krijgen in de bouwtechnische aspecten. Met het oog hierop geeft de kwaliteitsborger bij de oplevering van het bouwwerk een verklaring af aan de vergunninghouder (opdrachtgever). Daarin verklaart hij dat hij dit instrument met toestemming van de instrumentenaanbieder heeft toegepast, dat hij de kwaliteitsborging heeft uitgevoerd in overeenstemming met de in het toegelaten instrument voorgeschreven werkwijze, en dat het bouwwerk naar zijn oordeel voldoet aan de bouwtechnische voorschriften. [14]
Voldoet het bouwwerk niet, dan zal de kwaliteitsborger eerst alle betrokken partijen inlichten en de vergunninghouder (opdrachtgever) informeren. Zolang er geen verbetering is, zal de kwaliteitsborger geen verklaring afgeven. Ook informeert de kwaliteitsborger het bevoegde gezag. [15] Zonder de verklaring van de kwaliteitsborger is de gereedmelding niet compleet en kan het bouwwerk niet in gebruik worden genomen.
De gereedmelding geschiedt ten minste twee weken voor het feitelijk in gebruik nemen van het bouwwerk, artikel 2.21 lid 1 Besluit bouwwerken leefomgeving. Bij de gereed melding aan de gemeente moet ook de goedkeuring van de kwaliteitsborger worden overhandigd. [16]
Handhaving
Officieel blijft de toezichts- en handhavingsbevoegdheid bestaan voor de gemeente, [17] echter de wijze van toezicht verandert. Zie hiervoor.
Wat als de gemeente strijdigheden met de bouwtechnische voorschriften waarneemt, bijvoorbeeld door klachten van derden? Dan kan de gemeente zelf overgaan tot handhaving (herstelsancties of de bouw stilleggen). Daarnaast blijft de gemeente toezicht houden op de andere aspecten, zoals het Omgevingsplan.
Tijdens het bouwen kan er gevaar voor de gezondheid en veiligheid ontstaan, in strijd met de zorgplichten. Als zo’n gevaar niet wordt gedekt door de bouwtechnische voorschriften, kan de gemeente altijd optreden.
Handhaving kan ook na de gereedmelding van toepassing zijn, zelfs ten aanzien van de rechtsopvolger. Ook kan de gemeente optreden als een gebouw niet langer voldoet aan het minimumniveau van bestaande bouwwerken.
De toelatingsorganisatie kan handhavend optreden tegenover (enkel) de instrumentenaanbieder. Zij houdt toezicht door onder andere rapportages van instrumentenaanbieders, dossieronderzoek en steekproefsgewijze inspectie op bouwplaatsen. De wijze van toezicht is niet wettelijk vastgesteld, de toelatingsorganisatie bepaalt dit zelf. De toelatingsorganisatie kan de instrumentenaanbieder sanctioneren in de vorm van een waarschuwing, een schorsing of een intrekking van het instrument wanneer het instrument en/of de toepassing niet voldoet aan de gestelde eisen. De toelatingsorganisatie controleert enkel of het nieuwe systeem goed werkt. Zij is niet betrokken bij het bouwtechnische toezicht.
Geschillen tussen instrumentenaanbieder, kwaliteitsborger en opdrachtgever
Tijdens een bouw kunnen geschillen ontstaan tussen partijen. Bijvoorbeeld tussen de instrumentenaanbieder en de kwaliteitsborger, of tussen de opdrachtgever en de kwaliteitsborger. Dit zijn civielrechtelijke aangelegenheden, omdat de verhoudingen onderling privaatrechtelijk zijn (er is geen sprake van een bestuursorgaan). [18]
Conclusie
Uit het bovenstaande blijkt dat in de uitvoering van toezicht veel zal veranderen. De kwaliteitsborger wordt het aanspreekpunt voor de opdrachtgever, dan wel de aannemer. Wanneer er bouwtechnische problemen optreden, kan de gemeente wel handhaven, maar zal zij uit moeten gaan van de juistheid van wat de kwaliteitsborger constateert. Dit is een manier van werken waar alle betrokkenen aan moeten wennen.
Bent u een van deze partijen en heeft u vragen of stuit u op een lastige situatie? Neemt u dan gerust contact met ons op, wij denken graag met u mee! Uw aanspreekpunt Hayri Yildiz is bereikbaar via 06-45051388 of per e-mail: hayri.yildiz@bosselaar.nl.
(Foto: Mark Potterton via Unsplash)
—
Notenlijst
[1] Artikel 2.17 Besluit bouwwerken leefomgeving.
[2] Artikel 2.27 lid 1 sub a Besluit bouwwerken leefomgeving.
[3] Artikel 7ab lid 1 Woningwet jo. Artikel 2.17 lid 1 Besluit bouwwerken leefomgeving.
[4] Artikel 2.18 Besluit bouwwerken leefomgeving.
[5] Artikel 3.80 lid 2 Besluit kwaliteit leefomgeving.
[6] Artikel 2.19 lid 1 sub 1 Besluit bouwwerken leefomgeving.
[7] Artikel 7.7 lid 1 jo lid 3 Besluit bouwwerken leefomgeving.
[8] Artikel 2.21 Besluit bouwwerken leefomgeving.
[9] Artikel 3.83 Besluit kwaliteit leefomgeving.
[10] Artikel 3.82 Besluit kwaliteit leefomgeving.
[11] Kamerstukken II 2015 – 2016, 34 453, nr. 3, p. 50.
[12] Artikel 7.5c en 7.19a Besluit bouwwerken leefomgeving.
[13] Artikel 3.86 lid 2 Besluit kwaliteit leefomgeving.
[14] Kamerstukken I 2021 – 2022, 34453, nr. Y, p. 1.
[15] Artikel 3.86 lid 1 Besluit kwaliteit leefomgeving.
[16] Artikel 2.21 lid 2 sub d Besluit bouwwerken leefomgeving.
[17] Kamerstukken II 2015 – 2016, 34 453, nr. 3, p. 43.
[18] Kamerstukken II 2015 – 2016, 34 453, nr. 3, p. 48 – 50.
