De afgelopen jaren heeft ontwikkelend Nederland de gevolgen van overmatige stikstofuitstoot ervaren. Er is veel te doen in het land door maatregelen die moeten worden genomen. Tijdens deze crisis gaat de Omgevingswet in werking treden. Dit brengt de nodige onzekerheid en uitdagingen met zich mee. Dit blog bespreekt de belangrijkste onderwerpen die verband houden met de natuur en de nieuwe Omgevingswet.
Huidig kader: Wet natuurbescherming
Sinds 2017 geldt de Wet natuurbescherming als grondslag voor de bescherming van Natura 2000-gebieden. Hieronder vallen ook het Besluit natuurbescherming en de Regeling natuurbescherming.
In de Wet natuurbescherming is onder andere bepaald dat er in Natura 2000- gebieden voor iedereen een algemene zorgplicht geldt. Deze wet reguleert ook de handel en het bezit van dieren en planten van bedreigde of kwetsbare soorten, van exoten en van hout.
Voor de uitvoering van de Wet natuurbescherming is er op landelijke niveau een Natuurvisie door de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit vastgesteld. De provincies stellen hierbinnen hun eigen Natuurvisie vast. De Gedeputeerde Staten zijn het bevoegd gezag. Zij beslissen over activiteiten die mogelijk effect kunnen hebben op de natuur in Natura 2000-gebieden.
Wat verandert er met de komst van de Omgevingswet?
De Wet natuurbescherming gaat straks op in de Omgevingswet. Zoals elke wetswijzing brengt dit de nodige veranderingen met zich mee. Wat voor wijzigingen vinden er in dit geval plaats?
Beschermingsniveau blijft op peil
De uitgangspunten, begrippen en systematiek van de Wet natuurbescherming zijn de afgelopen jaren al zoveel mogelijk afgestemd op de vergunning- en ontheffing verlening onder de Omgevingswet. De regels uit de Wet natuurbescherming worden beleidsneutraal overgeheveld naar de Omgevingswet. Dat betekent dat het normenkader en de instrumenten ongewijzigd blijven. Hetzelfde geldt voor het beschermingsniveau voor habitatsoorten, vogelsoorten en andere (beschermde) soorten. Anders gezegd: de bescherming blijft op peil. Bovendien blijft ook de algemene zorgplicht bestaan.
De regelstructuur verandert ingrijpend
Wat verandert er dan wél? De opbouw van de regels wordt heel anders. De regels worden, veel meer dan nu het geval is, verspreid over verschillende regelingen. Er is dus straks niet langer één integrale vindplaats voor natuurbeschermingsregels.
- De stikstofregels komen in het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl)
- het bevoegd gezag wordt bepaald in het Omgevingsbesluit
- instructie- en beoordelingsregels komen in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl)
- vrijstellingen komen in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal).
Dat maakt de structuur aanzienlijk complexer.
Natuurbescherming onder de Omgevingswet
De Omgevingswet waarborgt een veilige, gezonde en goede fysieke leefomgeving. Natuur is onderdeel van de fysieke leefomgeving. De doelstellingen in de Omgevingswet gaan uit van een evenwichtige benadering waarbij bescherming, beleving en benutting van natuur zoveel mogelijk samengaan. Daarnaast houdt de wet rekening met andere ruimtelijke functies, sociaaleconomische vereisten en lokale en regionale bijzonderheden.
De Wet natuurbescherming en de Omgevingswet hebben beide betrekking op de bescherming van de natuur in Nederland, maar ze werken op verschillende manieren.
De Wet natuurbescherming biedt specifieke bescherming voor bepaalde natuurwaarden. Deze hebben ook ruimtelijke bescherming en ontwikkelingsmogelijkheden nodig. Die biedt de Omgevingswet. Daarnaast gelden de instrumenten van de Omgevingswet ook voor natuurwaarden die buiten het bereik van de Wet natuurbescherming vallen. Daarmee kunnen naast provincies ook gemeenten een belangrijke rol spelen bij het behouden, herstellen en ontwikkelen van de natuur.
Kerninstrumenten Omgevingswet
Onder de Omgevingswet is er een aantal kerninstrumenten:
- De omgevingsvisie
- Programma’s
- Decentrale regels
- Algemene rijksregels
- Omgevingsvergunning
- Projectbesluit
Omgevingsvisie
De omgevingsvisie wordt opgesteld door het Rijk, de provincie én de gemeenten. De omgevingsvisie beschrijft onder meer de hoofdlijnen van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving en de hoofdzaken van het integrale beleid gericht op de fysieke leefomgeving. Een beleidsvisie draagt bij aan de samenhang in het beleid op een bepaald onderwerp en geeft duidelijkheid voor een lange termijn, waarbij ambities op niveau worden vastgelegd.
Zoals hiervoor gezegd, krijgen ook gemeenten een rol in de omgevingsvisie en dat is nieuw voor hen. Enerzijds hebben gemeenten hierin veel vrijheid, anderzijds moeten zij zich houden aan de ‘natuurrichtlijnen’ (Habitatrichtlijn en Vogelrichtlijn) en rekening houden met bedreigde soorten die niet onder de bescherming van de natuurrichtlijnen vallen. Deze bedreigde soorten zijn opgenomen in een ‘rode lijst’. Door deze begrenzingen zal er in de uitvoering niet veel (kunnen) veranderen.
Programma’s onder de Omgevingswet
Met de Omgevingswet komt de algemene mogelijkheid om programma’s op te stellen. Waar moet een programma aan voldoen? Een programma moet:
- beleid bevatten voor de ontwikkeling, gebruik, beheer, bescherming of het behoud van de fysieke leefomgeving, en
- maatregelen bevatten die ofwel aan de omgevingswaarden voldoen, ofwel gericht zijn op andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving.
De Omgevingswet kent facultatieve en verplichte programma’s. Zo zijn er verplichte programma’s voor de Rijks- en provinciale beheerplannen Natura 2000 en het Rijksprogramma Aanpak Stikstof. Met het Programma Aanpak Stikstof moet worden voldaan aan de omgevingswaarde voor stikstofdepositie die is vastgesteld voor 2025, 2030 en 2035.
Het begrip ‘omgevingswaarde’ is nieuw onder de Omgevingswet. De omgevingswaarden leggen de kwaliteit vast die de overheidslichamen voor de fysieke leefomgeving willen bereiken. Naast het Rijk en provincies kunnen straks ook gemeenten hiervoor programma’s opstellen. Voor de decentrale overheden bestaat er geen verplichting om omgevingswaarden voor natuur vast te stellen, maar het mag wel. Dat is nieuw, op dit moment kent de natuurwetgeving één programmatische (stikstof)aanpak. Dit gaat over naar het Bkl.
De omgevingswet omvat ook verplichte programma’s. Zo zijn de beheerplannen voor Natura 2000-gebieden aangemerkt als verplichte programma’s. Voor de regels over programma’s en over de programmatische aanpak wordt aangesloten bij de regels daarover in de omgevingswet.
Decentrale regels
De Omgevingswet geeft decentrale overheden één regeling voor de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied. De provincies hebben de omgevingsverordening, de waterschappen hebben de waterschapsverordening en de gemeenten hebben het omgevingsplan. De omgevingsverordening en het omgevingsplan zijn van belang voor de natuurbescherming.
In de omgevingsverordening stellen de provincies regels op, zoals ze dat ook konden doen onder de Wet natuurbescherming. Een voorbeeld is de vrijstelling van de vergunningplicht.
Het omgevingsplan speelt een minder grote rol bij de natuurbescherming. Gemeenten kunnen hierin regels opnemen zoals ze dat nu ook al doen, wat nu wordt aangevuld met de mogelijkheid tot het vaststellen van omgevingswaarden. Wel biedt de bevoegdheid om omgevingswaarden vast te stellen, extra mogelijkheden om natuur te versterken of te beschermen. Gaat het om gevolgen die de gemeentegrens overstijgen? Dan zal de gemeente de aanpak moeten afstemmen met andere gemeenten en de provincie.
Algemene rijksregels
Deze zijn al eerder besproken.
Omgevingsvergunning
Onder de Omgevingswet zijn de Natura-2000 activiteiten (activiteiten die invloed hebben op Natura 2000-gebieden) aangewezen als vergunningplichtig. Dit geldt niet voor activiteiten die geen significante gevolgen hebben voor een Natura 2000-gebied. Deze uitzondering is vastgelegd in het Besluit activiteiten leefomgeving en komt overeen met de werkwijze van de Wet natuurbescherming.
Sommige activiteiten zijn vergunningplichtig als het Besluit activiteit leefomgeving ze als zodanig aanwijst.
Op grond van artikel 5.2 lid 2 van de Omgevingswet geldt er mogelijk een vergunningplicht wanneer voorgenomen activiteiten invloed kunnen hebben op dier- of plantensoorten. Of de vergunning kan worden afgegeven, hangt af van de kaders van de natuurrichtlijnen. De toetsingskaders zijn nader uitgewerkt in het Besluit kwaliteit leefomgeving.
De bevoegdheden ten aanzien van de natuur liggen, net als nu, als hoofdregel bij de provincies, en soms het Rijk. Soms is het college van burgemeester en wethouders het bevoegd gezag. Dit geldt als de aanvraag ook nog over andere activiteiten dan natuur gaat. Wanneer het college van burgemeester en wethouders bevoegd is, geldt op dit moment dat er een ‘verklaring van geen bedenkingen’ nodig is. Onder de Omgevingswet heeft het college een ‘advies van instemming’ van de provincie of het Rijk nodig.
Projectbesluit
Volgens artikel 5.52, tweede lid, van de Omgevingswet is het mogelijk om in een projectbesluit, zoals bij de aanleg van een autoweg, te bepalen dat dit projectbesluit geldt als een omgevingsvergunning voor bijvoorbeeld een activiteit in het kader van Natura 2000. Artikel 5.53, tweede lid, van de Omgevingswet zorgt ervoor dat in dat geval de beoordelingsregels voor Natura 2000-activiteiten van toepassing zijn op het projectbesluit.
Conclusie
In de kern verandert er inhoudelijk niet veel aan de regels met betrekking tot bescherming van de Natura 2000-gebieden. Echter verandert wel het systeem, dus hoe een ontwikkelaar de juiste regels kan vinden voor stikstofuitstoot. Er kan betoogd worden dat het stelsel verspreid wordt en dan bepaalde aspecten over het hoofd kunnen worden gezien. Daardoor lopen belanghebbenden het risico dat ze door de bomen het bos niet meer zien of een richtlijn over het hoofd zien.
Heeft u vragen of wilt u advies van een van onze advocaten? Neemt u dan gerust contact op.
(Foto: Troy Moitier, via Unsplash)
